Buscar este blog

Cargando...

lunes, 10 de febrero de 2014

La crisis de las cajas de ahorro y la respuesta legislativa



El Congreso complutense

La pasada semana se celebró en nuestra Facultad el Congreso titulado “Las cajas de ahorro y la prevención y tratamiento de la crisis de las entidades de crédito”, dirigido por mis compañeros complutenses José Luis Colino y José Carlos González Vázquez y del que me hice eco en anteriores entradas. El Congreso ha resultado de indudable oportunidad. Asistimos en estos meses a los que podríamos considerar los últimos episodios de una sostenida crisis del sistema financiero español. Una crisis traducida en la variedad de operaciones que han afectado a tantas entidades y, en el orden normativo, en la promulgación de algunas  normas llamadas a ser los fundamentos de la disciplina de sistema los próximos años. 


Crisis de cajas y respuesta legislativa

Tuve la fortuna de participar con una intervención inicial destinada a analizar “La crisis de las cajas de ahorro y la respuesta legislativa”. Acertaron los organizadores del Congreso al plantear desde un principio la necesidad de revisar cuál ha sido el papel jugado por el Derecho en la crisis de nuestras cajas de ahorro. Un papel que se adivina en las normas que se han venido promulgando para esas entidades, pero también en aquellas otras que resulta más difícil valorar, porque son las que nunca se llegaron a dictar, a pesar de haber sido repetidamente solicitadas, sobre todo por las propias cajas. Las normas que aparecieron finalmente promulgadas en el Boletín Oficial del Estado y aquellas que nunca vimos son, en ambos casos, la expresión de una determinada política. La valoración de las normas es, resulta obvio, la de las correspondientes políticas que animaron su adopción o su rechazo.

El alcance preciso de la “crisis de las cajas

Mi análisis se estructura en cuatro partes. La primera está destinada a tratar de sentar una serie de consideraciones básicas sobre lo que está sucediendo. Hablar de las crisis de las cajas de ahorro es casi un lugar común, pero la revisión de ese escenario reclama precisión. Son numerosas las cajas de las que podemos decir que esta crisis financiera ha supuesto una evolución negativa. Hay otras, sin embargo, que se encuentran en el año 2014 en una posición mejor que la que tenían al principio de la crisis.

Ciertas cajas han destacado de forma positiva por su solvencia y por la calidad de los distintos criterios de evaluación. Lo han hecho en cualquier estadio de la crisis y no sólo en comparación con el resto de las cajas, sino también frente a las más reputadas entidades de crédito españolas. Su capital principal o sus índices de morosidad las convertían en líderes de la situación de nuestro sistema.  

La crisis ha supuesto para las cajas una mutación importante de su naturaleza, pero también la participación en un proceso general de consolidación o concentración. Lo que deja ese proceso son menos entidades y más grandes. Las cajas reflejan especialmente esa tendencia. De las 45 que aparecían en los registros del Banco de España hemos pasado a 10 grupos y dos pequeñas cajas. 

Valorar la crisis financiera exige también tener en cuenta que se produce en un entorno económico negativo. En estos últimos días hemos asistido a la presentación de los resultados anuales de distintas entidades de crédito españolas, entre ellas las más importantes. Llama la atención un hecho: la declaración de que esas entidades no ganan dinero en el mercado español o registran importantes pérdidas. En Negocios-El País de ayer se publicaba un interesante artículo de Iñigo de Barrón sobre los “beneficios huecos” de nuestras entidades de crédito, es decir, caracterizados por un negocio típico cada vez más deficitario que se compensa con operaciones financieras. Muchas cajas no disponían de esa vía de mantenimiento de resultados, al igual que carecían de una presencia internacional que permitiera compensar el hundimiento del mercado doméstico.

La legislación pre-crisis (1977/2008)

La segunda parte de mi exposición se refirió a un análisis general de la legislación pre-crisis de las cajas. A ello ya he dedicado en estos años publicaciones precedentes, a las que me remito. Entre 1977 y el estallido de la crisis financiera (2008) nuestros legisladores no han mostrado interés por afrontar las grandes deficiencias del modelo normativo establecido para las cajas de ahorro. Un modelo en el que primaba la apropiación del poder en las cajas y que postergó repetidamente la adopción de medidas que mejoraran la capacidad de competir de las cajas.

En ese largo período, el modelo normativo de las cajas era contradictorio y confuso. Se decía que eran entidades fundacionales, mas esa característica cedía ante la primacía de las disposiciones comunes a las entidades de crédito. Se afirmaba que estábamos ante entidades privadas pero el control que de las cajas ejercían las Administraciones públicas confundía constantemente la naturaleza de éstas y que se hablara de ellas como entidades públicas. Esos defectos manifestaron toda su capacidad de deterioro ante el estallido de la crisis financiera internacional. 

La reacción normativa a la crisis (2009/2014)

La reacción normativa en la crisis financiera española (2008/2014) ocupó la tercera parte. Son ya numerosas y en algunos casos notables las aportaciones doctrinales al respecto. Por su carácter general, contenido informativo e interés me parece recomendable el libro conjunto de  Aristóbulo de Juan, Francisco Uría e Íñigo de Barrón, Anatomía de una crisis (Barcelona, 2013, 350 pp.). El problema que se puso de manifiesto en los años 2008 y siguientes fue la falta de una adecuada reacción inicial. Esa circunstancia pudo deberse a que el marco general desde el que había que afrontar y resolver la crisis de nuestro sistema financiero había variado sustancialmente. Las soluciones básicas se gestaban en foros internacionales, los principios fundamentales de la nueva regulación igualmente tenían una procedencia foránea y ciertas medidas diseñadas para otras crisis no eran las idóneas para dar respuesta a la de nuestras cajas. Se produjo una tardía determinación sobre cuál era la solución conveniente para salir de nuestra crisis, quizás también por la resistencia a reconocer problemas en un sistema financiero de cuya bondad y fortaleza se habían realizado poco tiempo antes elogios que el tiempo reveló imprudentes. Ni la estimación de las necesidades en cuanto a las aportaciones financieras que requerían las cajas, ni los modelos de organización quedaron definidos hasta 2012 y, de manera decisiva, a partir de la firma por España del Memorando de Entendimiento de julio de 2012.

Estamos completando el camino iniciado entonces y el resultado normativo más visible que deja ese tránsito  son dos Leyes  llamadas a convertirse en normas fundamentales de nuestro sistema financiero de aquí al futuro. La primera es una norma general (aplicable al conjunto del sistema) que ha tenido ocasión de ser objeto de una intensa aplicación: la Ley 9/2012. La otra ha sido aprobada  hace apenas algo más de un mes y tiene un alcance especial, pues establece el dibujo de lo que serán las cajas de ahorro en el futuro. Las líneas inspiradoras de esa regulación están claras y reflejan la voluntad de no volver a incurrir en los defectos del pasado. Las cajas van a ser entidades de dimensión reducida, con un ámbito de actuación territorial, especializadas en servicios de banca clásica, destinada a clientes minoristas y pequeñas y medianas empresas. La nueva Ley contempla la crisis de crecimiento de una caja. Tan pronto como se produzca, la caja se transformará en una fundación bancaria y desarrollará la actividad crediticia a través de un banco. La crisis de crecimiento se produce cuando el activo total de una entidad supere los 10.000 millones de euros o cuando la cuota de mercado de depósitos en la zona de actuación de la caja supere el 35% del total. El año 2014 desde servir para un desarrollo reglamentario de la nueva legislación.

Ambas Leyes se verán completadas por el Proyecto de Ley de Ordenación, Supervisión y Solvencia de las Entidades de Crédito, aprobado el pasado viernes por el Consejo de Ministros y sobre cuyo contenido informaba detalladamente la correspondiente reseña.

Conclusión: las deficiencias normativas y la crisis de las cajas

Las cajas han padecido un modelo normativo deficiente en la legislación derivada de la Constitución y la LORCA 1985. Tenían en su organización un problema esencial que la realidad ponía regularmente de manifiesto: no se sabía de quién era las cajas. No se podía identificar a sus propietarios. En los sistemas económicos, uno de los principios fundamentales es la vinculación entre propiedad y responsabilidad. La inversión que se somete al riesgo y la ventura de sus resultados es el cauce para el reconocimiento de la propiedad. En las cajas se producía una situación anómala: el control de esas entidades lo ostentaban quienes ningún riesgo patrimonial asumían como  consecuencia de la actividad de la entidad. Se producían una completa disociación entre poder y responsabilidad y  un segundo efecto pernicioso como era la sumisión de los intereses de la entidad a otros intereses. Si a ello se sumaba la debilidad de los recursos propios y los fallos de gestión en no pocas entidades, la crisis de las cajas se entiende mejor.

Madrid, 10 de febrero de 2014