El
Congreso complutense
La pasada semana
se celebró en nuestra Facultad el Congreso titulado “Las cajas de ahorro y la
prevención y tratamiento de la crisis de las entidades de crédito”, dirigido
por mis compañeros complutenses José Luis Colino y José Carlos González Vázquez
y del que me hice eco en anteriores entradas.
El Congreso ha resultado de indudable oportunidad. Asistimos en estos meses a
los que podríamos considerar los últimos episodios de una sostenida crisis del
sistema financiero español. Una crisis traducida en la variedad de operaciones
que han afectado a tantas entidades y, en el orden normativo, en la
promulgación de algunas normas llamadas
a ser los fundamentos de la disciplina de sistema los próximos años.
Crisis
de cajas y respuesta legislativa
Tuve la fortuna de
participar con una intervención inicial destinada a analizar “La crisis de las
cajas de ahorro y la respuesta legislativa”. Acertaron los organizadores del Congreso
al plantear desde un principio la necesidad de revisar cuál ha sido el papel
jugado por el Derecho en la crisis de nuestras cajas de ahorro. Un papel que se
adivina en las normas que se han venido promulgando para esas entidades, pero
también en aquellas otras que resulta más difícil valorar, porque son las que
nunca se llegaron a dictar, a pesar de haber sido repetidamente solicitadas,
sobre todo por las propias cajas. Las normas que aparecieron finalmente
promulgadas en el Boletín Oficial del Estado y aquellas que nunca vimos son, en
ambos casos, la expresión de una determinada política. La valoración de las
normas es, resulta obvio, la de las correspondientes políticas que animaron su
adopción o su rechazo.
El
alcance preciso de la “crisis de las
cajas”
Mi análisis se
estructura en cuatro partes. La primera está destinada a tratar de sentar una
serie de consideraciones básicas sobre lo que está sucediendo. Hablar de las
crisis de las cajas de ahorro es casi un lugar común, pero la revisión de ese
escenario reclama precisión. Son numerosas las cajas de las que podemos decir
que esta crisis financiera ha supuesto una evolución negativa. Hay otras, sin
embargo, que se encuentran en el año 2014 en una posición mejor que la que
tenían al principio de la crisis.
Ciertas cajas han
destacado de forma positiva por su solvencia y por la calidad de los distintos
criterios de evaluación. Lo han hecho en cualquier estadio de la crisis y no
sólo en comparación con el resto de las cajas, sino también frente a las más reputadas
entidades de crédito españolas. Su capital principal o sus índices de morosidad
las convertían en líderes de la situación de nuestro sistema.
La crisis ha
supuesto para las cajas una mutación importante de su naturaleza, pero también
la participación en un proceso general de consolidación o concentración. Lo que
deja ese proceso son menos entidades y más grandes. Las cajas reflejan
especialmente esa tendencia. De las 45 que aparecían en los registros del Banco
de España hemos pasado a 10 grupos y dos pequeñas cajas.
Valorar la crisis
financiera exige también tener en cuenta que se produce en un entorno económico
negativo. En estos últimos días hemos asistido a la presentación de los
resultados anuales de distintas entidades de crédito españolas, entre ellas las
más importantes. Llama la atención un hecho: la declaración de que esas
entidades no ganan dinero en el mercado español o registran importantes
pérdidas. En Negocios-El País de ayer se publicaba un interesante artículo
de Iñigo de Barrón sobre los “beneficios
huecos” de nuestras entidades de crédito, es decir, caracterizados por un negocio
típico cada vez más deficitario que se compensa con operaciones financieras. Muchas
cajas no disponían de esa vía de mantenimiento de resultados, al igual que
carecían de una presencia internacional que permitiera compensar el hundimiento
del mercado doméstico.
La
legislación pre-crisis (1977/2008)
La segunda parte
de mi exposición se refirió a un análisis general de la legislación pre-crisis
de las cajas. A ello ya he dedicado en estos años publicaciones precedentes, a
las que me remito. Entre 1977 y el estallido de la crisis financiera (2008)
nuestros legisladores no han mostrado interés por afrontar las grandes
deficiencias del modelo normativo establecido para las cajas de ahorro. Un
modelo en el que primaba la apropiación del poder en las cajas y que postergó repetidamente
la adopción de medidas que mejoraran la capacidad de competir de las cajas.
En ese largo
período, el modelo normativo de las cajas era contradictorio y confuso. Se
decía que eran entidades fundacionales, mas esa característica cedía ante la primacía
de las disposiciones comunes a las entidades de crédito. Se afirmaba que estábamos
ante entidades privadas pero el control que de las cajas ejercían las Administraciones
públicas confundía constantemente la naturaleza de éstas y que se hablara de ellas
como entidades públicas. Esos defectos manifestaron toda su capacidad de
deterioro ante el estallido de la crisis financiera internacional.
La
reacción normativa a la crisis (2009/2014)
La reacción
normativa en la crisis financiera española (2008/2014) ocupó la tercera parte. Son
ya numerosas y en algunos casos notables las aportaciones doctrinales al
respecto. Por su carácter general, contenido informativo e interés me parece
recomendable el libro conjunto de Aristóbulo de Juan, Francisco Uría e Íñigo de
Barrón, Anatomía de una crisis (Barcelona,
2013, 350 pp.). El problema que se puso de manifiesto en los años 2008 y
siguientes fue la falta de una adecuada reacción inicial. Esa circunstancia
pudo deberse a que el marco general desde el que había que afrontar y resolver
la crisis de nuestro sistema financiero había variado sustancialmente. Las
soluciones básicas se gestaban en foros internacionales, los principios
fundamentales de la nueva regulación igualmente tenían una procedencia foránea y
ciertas medidas diseñadas para otras crisis no eran las idóneas para dar
respuesta a la de nuestras cajas. Se produjo una tardía determinación sobre cuál
era la solución conveniente para salir de nuestra crisis, quizás también por la
resistencia a reconocer problemas en un sistema financiero de cuya bondad y
fortaleza se habían realizado poco tiempo antes elogios que el tiempo reveló
imprudentes. Ni la estimación de las necesidades en cuanto a las aportaciones
financieras que requerían las cajas, ni los modelos de organización quedaron
definidos hasta 2012 y, de manera decisiva, a partir de la firma por España del
Memorando de Entendimiento de julio de 2012.
Estamos
completando el camino iniciado entonces y el resultado normativo más visible
que deja ese tránsito son dos Leyes llamadas a convertirse en normas
fundamentales de nuestro sistema financiero de aquí al futuro. La primera es
una norma general (aplicable al conjunto del sistema) que ha tenido ocasión de ser
objeto de una intensa aplicación: la Ley 9/2012. La otra ha sido aprobada hace apenas algo más de un mes y tiene un
alcance especial, pues establece el dibujo de lo que serán las cajas de ahorro
en el futuro. Las líneas inspiradoras de esa regulación están claras y reflejan
la voluntad de no volver a incurrir en los defectos del pasado. Las cajas van a
ser entidades de dimensión reducida, con un ámbito de actuación territorial,
especializadas en servicios de banca clásica, destinada a clientes minoristas y
pequeñas y medianas empresas. La nueva Ley contempla la crisis de crecimiento
de una caja. Tan pronto como se produzca, la caja se transformará en una
fundación bancaria y desarrollará la actividad crediticia a través de un banco.
La crisis de crecimiento se produce cuando el activo total de una entidad
supere los 10.000 millones de euros o cuando la cuota de mercado de depósitos
en la zona de actuación de la caja supere el 35% del total. El año 2014 desde
servir para un desarrollo reglamentario de la nueva legislación.
Ambas Leyes se verán completadas
por el Proyecto de Ley de Ordenación,
Supervisión y Solvencia de las Entidades de Crédito, aprobado el pasado
viernes por el Consejo de Ministros y sobre cuyo contenido informaba
detalladamente la correspondiente reseña.
Conclusión:
las deficiencias normativas y la crisis de las cajas
Las cajas han
padecido un modelo normativo deficiente en la legislación derivada de la
Constitución y la LORCA 1985. Tenían en su organización un problema esencial
que la realidad ponía regularmente de manifiesto: no se sabía de quién era las
cajas. No se podía identificar a sus propietarios. En los sistemas económicos,
uno de los principios fundamentales es la vinculación entre propiedad y responsabilidad.
La inversión que se somete al riesgo y la ventura de sus resultados es el cauce
para el reconocimiento de la propiedad. En las cajas se producía una situación
anómala: el control de esas entidades lo ostentaban quienes ningún riesgo
patrimonial asumían como consecuencia de
la actividad de la entidad. Se producían una completa disociación entre poder y
responsabilidad y un segundo efecto
pernicioso como era la sumisión de los intereses de la entidad a otros intereses.
Si a ello se sumaba la debilidad de los recursos propios y los fallos de
gestión en no pocas entidades, la crisis de las cajas se entiende mejor.
Madrid, 10 de
febrero de 2014
